햇빛연금: 재생에너지로 지역소멸을 막는 실험

에너지 전환 · Q렌즈 · 2026.06.23 · 약 11분

신안군은 태양광 수익을 주민에게 나눠 인구를 늘렸다. 정부는 같은 모델을 전국 2,500개 마을로 넓히려 한다. 다만 그 재원은 결국 전기요금에서 나온다.

햇빛연금은 태양광 발전 수익의 30% 이상을 지역 주민에게 연금 형태로 환원하는 주민참여형 재생에너지 이익공유 제도다. 전남 신안군에서 2018년 조례 제정과 2021년 첫 지급을 시작으로 누적 317억 원이 주민에게 돌아갔다. 이재명 대통령이 대선 공약으로 격상시킨 뒤 국정과제에 포함됐고, 정부는 2026년 국비 5,500억 원을 투입해 '햇빛소득마을' 500개소를 조성하고 2030년까지 전국 2,500개소 이상으로 확대할 계획이다. 에너지 전환, 인구소멸, 농촌 소득이라는 세 과제를 동시에 풀겠다는 구상이지만, 실질 재원이 전기요금(한전 부담)에서 나온다는 비판, 전력계통 포화, 수익 구조의 장기 안정성 같은 쟁점도 뚜렷하다.

신안군에서 시작된 "마을자치연금"의 원형

햇빛연금의 원조는 전남 신안군이다. 2018년 10월 박우량 군수 주도로 '신안군 신재생에너지 개발이익 공유 등에 관한 조례'가 전국 최초로 제정됐다. 핵심 원칙은 단순하다. 태양광 발전사업자가 신안군에서 허가를 받으려면 수익의 최소 30%를 지역 주민 몫으로 의무 할당해야 한다. 주민은 가입비 1만 원으로 '신재생에너지 주민·군 협동조합'에 가입하면 분기별로 지역사랑 상품권을 받는다.

이 제도가 탄생한 배경에는 복합적인 위기가 있었다. 신안군은 1,004개의 섬으로 이뤄진 군으로, 풍부한 일조량과 넓은 유휴부지를 가졌지만 급속한 고령화와 인구 감소가 진행되고 있었다. 동시에 전국적으로 태양광·풍력 설비 확대 과정에서 지역 주민의 반발이 재생에너지 보급의 최대 장애물이 되고 있었다. 신안군은 이 두 문제를 한꺼번에 해결하는 장치로 이익공유 조례를 설계했다.

조례 제정 이후 20차례 수정을 거치며 제도를 다듬었다. 안좌도·지도·사옥도·임자도·자라도 5개 섬에 총 600MW 규모 태양광발전소가 가동 중이며, 2025년까지 비금도·증도·신의도로 확장해 1.1GW(원전 1기 수준)를 목표로 하고 있다.

수익 구조와 지급 방식의 실체

햇빛연금의 작동 원리를 이해하려면 REC(재생에너지 공급인증서) 가중치 인센티브를 알아야 한다. 주민참여형 태양광·육상풍력에는 REC에 +20%, 해상풍력에는 +30% 가중치가 부여된다. 발전사업자는 이 추가 REC 수익금을 협동조합에 제공하고, 협동조합은 금융기관 대출을 통해 발전사업 채권을 매입해 '주민 투자 4%' 조건을 충족시킨다. 주민은 실질적 투자 부담 거의 없이 수익을 배분받는 구조다.

지급 방식은 거주지와 발전소 간 거리에 따라 차등 적용된다. 가까울수록 많이 받는다. 1인당 분기 10만~최대 68만 원, 연간 60만~최대 272만 원이 지급되고 있다. 1인당 연간 상한은 600만 원이며, 가장 많이 받은 가구는 연간 1,700만 원에 달했다. 만 18세 이하 아동에게는 별도로 '햇빛아동수당'이 지급돼 2025년 기준 1인당 연 120만 원(대상 2,998명, 총 36억 원)이 돌아간다.

신안군 햇빛·바람연금, 5년간 지급액

연도별 지급 총액. 단위: 억 원. 2025년은 바람연금 포함. 2021년은 4월 최초 지급분.

출처: 대한민국 정책브리핑 · 신안군 집계, 언론 보도 종합 · 갱신 2025-12-16

인구소멸 위기 군에서 유일한 인구 증가

햇빛연금의 가장 가시적인 성과는 인구 증가다. 2020년 3만 명대로 급감하던 신안군 인구가 2023년 전년 대비 +179명, 2024년 +136명, 2025년 9월 기준 전년 말 대비 +710명(1.9%)으로 반등했다. 전남 22개 시·군 중 유일하게 인구가 늘어난 군이다. 폐교 예정이던 안좌초등학교 자라분교는 학생이 3명에서 15명으로 늘면서 폐교 계획이 재검토됐다.

섬 지역 태양광 발전소 옆에 여러 채의 새집이 들어서는 걸 보면 마치 기적 같다. 장희웅 신안군 신재생에너지국장

안좌도 주민 최미순 씨(62)는 "연금이 나오는 날 회식을 하거나 미용실을 가는 등 마을 분위기가 화목해졌다"고 전했다. 이재명 대통령은 2025년 12월 16일 국무회의에서 "전국의 군은 전부 인구소멸 위험 지역인데 신안군은 햇빛연금 때문에 인구가 몇 년째 늘고 있다"며 전국 확산을 지시했다.

전국 확산을 위한 입법과 예산 체계

이재명 정부는 신안 모델을 '햇빛소득마을'이라는 전국 확산형으로 재설계했다. 2025년 12월 16일 국무회의에서 행정안전부·농림축산식품부·기후에너지환경부가 '햇빛소득마을 전국 확산 방안'을 공동 보고했고, 2026년 2월 10일 행안부 장관 직속 '햇빛소득마을 추진단'이 공식 출범했다. 추진단은 지원총괄과·기반조성과·사업관리과 체제로, 한국전력공사·한국농어촌공사·한국수자원공사·한국에너지공단 등이 참여한다.

입법적으로는 2026년 2월 12일 국회 본회의에서 재생에너지법 등 8개 법안이 통과된 것이 결정적이었다. 핵심 내용은 이렇다. 첫째, 지자체별로 상이했던 태양광 설비 이격거리를 국가 표준으로 통일하고 주민참여형 설비는 완전 면제했다. 둘째, '신재생에너지법'을 IEA 국제기준에 맞춰 '재생에너지법'으로 재편해 재생에너지와 신에너지를 분리했다. 셋째, 하천법·댐건설법 등 6개 법률을 개정해 공공부지 활용 근거를 마련했다.

햇빛소득마을 조성 목표

신규·누적 조성 개소 수. 2026년 국비 약 5,500억 원, 금융지원 약 4,500억 원 편성.

출처: 대한민국 정책브리핑 · 행정안전부 보도자료 · 갱신 2025-12-16

아직 국회 계류 중

재정 규모를 보면 2026년 햇빛소득마을 국비 약 5,500억 원(500개소 신규 조성), 재생에너지 금융지원 약 4,500억 원(설비 투자비 최대 85% 장기 저리 융자)이 편성됐다. 개별 마을 기준 모델은 1MW 이하, 사업비 약 16억 원 내외로 주민 자부담은 약 2억 원 수준이다.

"공짜 연금"이라는 비판과 구조적 리스크

햇빛연금에 대한 비판은 크게 네 갈래로 나뉜다.

첫째, 재원의 본질에 대한 의문이다. 박주헌 동덕여대 경제학과 교수는 한국경제 시론(2025.5.18)에서 "1만 원을 내고 조합에 가입하면 분기마다 10만~68만 원을 받는다. 대동강 물을 팔아먹은 봉이 김선달이 떠오른다"며 "전력 소비자에게 덤터기 씌워 얻은 돈을 나누어 갖는 새로운 형태의 돈 풀기"라고 비판했다. 실제로 햇빛연금의 실질 재원은 REC 가중치 인센티브, 즉 한국전력이 더 비싼 가격으로 전기를 사는 데서 나온다. 오마이뉴스 분석에 따르면 전남도의 에너지 기본소득 계획(23.2GW)이 실현될 경우 연간 7,000억~1조 원, 전국 확대 시에는 연간 3~4조 원의 추가 전기요금 인상 요소가 발생할 수 있다.

둘째, 전력계통 포화 문제다. 국민의힘 조승환 의원실 자료에 따르면 전국 변전소 5곳 중 1곳(21%)이 수용 한계를 초과했고, 광주·전남은 103개 변전소 모두 포화 상태로 2031년까지 신규 접속이 사실상 불가하다. 이 문제 해결을 위해 정부가 추진 중인 '서해안 에너지 고속도로'(호남권~수도권 해저 초고압직류송전망)에는 최소 10조 원 이상이 소요될 전망이다.

셋째, 수익 구조의 장기 안정성이다. 더퍼블릭 보도(2026.1.25)에 따르면 1MW 설비에 15억 원 대출 시 초기 5년은 연 2,600만 원 이자만 부담하지만, 6년차부터 원금 상환이 시작되면 연간 약 400만 원 적자가 발생할 수 있다. 또 재생에너지 공급이 급속 확대되면 REC 가격이 하락해 연금 수익도 감소하는 과도기적 한계가 있다는 지적도 나온다.

넷째, 형평성 논란이다. 특정 지역 주민만 혜택을 받고 전기요금 부담은 전국 소비자에게 전가되는 구조에 대해 "모두의 돈으로 특정 지역만 배를 불리는 것"이라는 비판이 존재한다. 2024년 기준 kWh당 정산단가는 원자력 약 66원, 태양광 206원, 풍력 194원으로 약 3배 차이가 난다(원자료: 전력거래소 EPSIS 연료원별 정산단가).

해외에서 찾는 유사 모델과 교훈

햇빛연금과 완전히 동일한 해외 사례는 없지만, 재생에너지 수익을 주민과 공유하는 모델은 여러 나라에 존재한다.

독일 펠트하임(Feldheim)은 인구 130여 명의 마을이 풍력 52기(74.1MW)와 태양광, 바이오가스를 갖추고 에너지 완전 자립을 달성했다. 주민 1인당 3,000유로를 투자해 자체 전력망을 구축했고, 전기요금은 독일 평균의 3분의 1인 kWh당 12센트에 불과하다. 실업률은 0%다. 다만 상당한 초기 투자가 필요하다는 점에서 한국의 '최소 부담' 모델과 차이가 있다.

덴마크 삼쇠(Samsø) 섬은 인구 약 3,700명으로 1997년 국가 경쟁에서 선정된 뒤 10년 만에 100% 재생에너지 자립을 달성했다. 주민 10명 중 1명이 풍력터빈 지분을 보유하고 잉여전력 수출로 수익을 올린다. 삼쇠 에너지아카데미의 쇠렌 헤르만센 소장은 "풍차는 공동 소유자가 되면 더 아름다워 보인다"고 했는데, 이는 주민 수용성 확보가 핵심이라는 신안군의 경험과 정확히 일치한다.

미국의 커뮤니티 솔라는 44개 주에서 누적 9.4GW가 설치됐다. 직접 패널을 설치하지 않아도 '가상 넷미터링'으로 전기요금 크레딧을 받을 수 있어 임차인이나 아파트 거주자도 참여할 수 있다. 바이든 행정부의 Solar for All 프로그램(70억 달러)은 저소득 90만 가구에 태양광을 보급하려 했으나 트럼프 행정부에서 중단 통보가 내려져 소송 중이다. 정권 교체에 따른 정책 불안정이라는 교훈을 남겼다.

반면 일본은 2012년 도입된 FIT(발전차액지원)으로 태양광이 급성장했지만, 대규모 메가솔라가 지역 주민에게 실질적 혜택을 거의 주지 못했다는 연구 결과가 있다. 주민 수익 공유 의무화 장치가 없었기 때문이다. 신안군의 '30% 의무 배분' 조례는 이 문제를 제도적으로 해결한 셈이다.

국가별 재생에너지 주민 이익공유 모델 비교

국가별 재생에너지 주민 이익공유 모델 비교. 자료: 각국 제도·언론 보도 종합.

찬반이 갈리는 핵심 지점

진보 성향 매체는 햇빛연금을 "AI 시대의 한국적 기본소득 모델"(무등일보)로 평가하며, 세금이 아닌 자연자원(햇빛·바람)으로 재원을 충당하기 때문에 포퓰리즘 논란을 피할 수 있다고 본다. 보수 성향 매체는 "또 다른 돈 풀기"(한국경제), "'햇빛소득'이라는 환상, 누가 청구서를 감당할 것인가"(독립신문)라며 원전 중심의 에너지 현실주의를 주장한다.

찬성 측의 핵심 논거는 세 가지다. 첫째, 신안군의 인구 증가 실적이라는 검증된 성과다. 둘째, 정부 재정 부담 없이 발전 수익을 공유하는 자립형 구조다. 셋째, 탄소중립과 에너지 전환이라는 시대적 과제와의 정합성이다.

반대 측의 핵심 논거 역시 세 가지다. 첫째, REC 인센티브는 결국 한전 부담(전기요금 인상)으로 귀결된다는 재원 투명성 문제다. 둘째, 신안군의 특수한 지리·기후 조건이 타 지역에 그대로 적용되기 어렵다는 확장성 문제다. 셋째, 재생에너지 공급 확대로 REC 가격이 하락하면 연금 수익도 줄어드는 구조적 모순이다.

오마이뉴스의 분석가 최기원은 "앞으로 해상풍력 투자 규모만 300조 원이 넘어갈 것으로 추산되는데, 어떤 모습으로 조직하느냐에 따라 시민의 삶과 나라의 운명이 바뀔 수 있다"고 지적하면서, 탄소세를 부과한 뒤 탄소배당 형태로 국민에게 환원하는 방식이 정합성 있는 대안이라고 제안했다.

결론: 성공 모델의 전국화는 다른 차원의 과제

햇빛연금은 신안군이라는 특수 환경에서 에너지 전환·주민 소득·인구 유입이라는 세 마리 토끼를 잡은 세계적으로도 드문 정책 실험이다. 조합 가입률 85~92%, 누적 317억 원 지급, 2년 연속 인구 증가라는 수치는 부인하기 어려운 성과다. 그러나 이를 전국 2,500개 마을로 확대하는 과정은 질적으로 전혀 다른 도전이다. 연간 3~4조 원에 달할 수 있는 전기요금 부담, 이미 포화 상태인 전력계통, 6년차부터 적자 가능성이 있는 수익 구조는 풀어야 할 핵심 과제다.

독일·덴마크 사례가 보여주듯 재생에너지 주민 참여 모델의 성패는 재원의 투명성, 주민 참여 과정의 민주성, 정책의 지속가능성에 달려 있다. 2026년 상반기 현재, 추진단 출범과 8개 법안 통과, 첫 공모 예고로 정책의 물리적 토대는 갖춰지고 있다. 그러나 사회적 합의와 재정적 현실성이라는 두 축의 검증은 이제 시작 단계다.